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2019.06
張維迎:為什么國企改革非改不可?
發布者:    瀏覽次數:9308

/張維迎 著名經濟學家

 

目前的經濟增長放緩說明,除非徹底改革增長模式,中國很難持續保持經濟高增長。其次,國企在關鍵行業的壟斷已造成廣泛的不滿。大量研究都證明國企不如民企有效率。如果民企不能成長為真正的市場主體,我相信中國經濟會在將來遇到大麻煩。

 

為什么國企改革非改不可?

若要理解中國民營企業與國有企業的未來,則我們首先需要理解中國國企改革和民企崛起的歷程。

 

在鄧小平發起改革之前,和其他社會主義計劃經濟國家一樣,中國的城市經濟被國有部門壟斷,幾乎完全不存在民營企業。因此自然地,從計劃經濟向市場經濟的轉變中的一個核心內容,即改革國企和發展民營經濟。

 

接下來的30多年,國企改革經歷了三個階段:1978-1992年,1992-2003年,2003-2012年。每個階段背后的理論和政策工具都不同。

 

在第一階段,即從1978年直至1992年初,改革派官員與大多數經濟學家都認為,國企可以通過改善管理、引入競爭機制提高效率,因此,沒有必要變更國有產權。在這一理論指導下,官方的改革政策是“政企分開”、“放權讓利”,也就是給予企業必要的經營自主權,以讓經理人根據市場供需狀況作經營決定,并且允許企業保留一部分經營利潤,以激勵管理層和員工努力工作。

 

應當說,這樣的改革政策取得了一定的積極成效。然而,國企的整體表現卻不盡如人意。到1980年代末期,面對來自非國有企業(主要是鄉鎮企業)和外資在華合資企業的激烈競爭,國企不僅在效率和競爭力上落后前者,大部分國企離開了政府補貼和銀行貸款就無法存活。

 

1990年代初,許多國企過度負債,難以償還銀行的本金和利息,直接威脅到銀行體系的穩定。對地方政府來說,國企從曾經的財政主要貢獻者變成了嚴重的財政負擔。1992年,工業國企中虧損國企的虧損額超過了盈利國企的盈利額。

 

1980年代不盡如人意的國企改革史給我們上了很大一課。到1990年代初,許多政府官員和經濟學家已意識到沒有產權結構的根本變革,國企改革很難推進。在鄧小平1992年春南方談話號召再次回歸改革路線后,中共十四大正式將“社會主義市場經濟”列為改革目標。改革的指導理論轉變,開啟了國企產權改革的新篇章。

 

盡管“保持公有制的主體地位”仍是官方的原則,多種形式的民營化和部分民營化受到鼓勵,或在“建立產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”的庇護下,至少得到默許。許多地方政府啟動了國有企業民營化的步伐。

 

1997年,大部分縣屬國企和鄉鎮企業都已實現了全部或部分民營化。1998年,部分受亞洲金融(3.01, -0.03, -0.99%, 實時行情)危機推動,中央政府發起了“國民經濟的結構性調整”,推出了1000家大型國企的公司制試點。到2003年,大部分直轄市級、省級,甚至中央級的企業都通過產權多元化、上市等措施實現了公司化改制。國企逐漸開始從競爭性領域撤退。

 

1992年為轉折點的國企改革政策的轉變,意味著在國企改革的第一階段,國有部門仍在擴張,而在國企改革的第二階段,國有部門收縮了。例如,1978-1992年,國有經濟部門的職工人數從6000萬增加到8000萬;然而,1992年后,這一數字逐年降低到2004年的3000萬,僅相當于1978年時的一半。(中國統計年鑒,2005)

 

2003年新一屆政府執政,國企改革進入了第三個階段。那一年,國有資產監督管理委員會(下稱“國資委[微博])成立,國務院體改辦并入國家發展計劃委員會(之后更名為“國家發展和改革委員會”,簡稱“發改委”)。自那以后,除了國有銀行及其他金融機構在引入戰略投資者后成功上市外,改革失去了原來的勢頭。

 

民企的發展

 

中國民企的發展與國企的改革齊頭并進。與早期的官方理論——認為只有公有制企業(包括國家和集體所有)才是社會主義——一致,民企直到1988年后才真正在法律意義上合法。盡管在實際操作層面,一些地方政府出于就業壓力容許了民企自發的發展,中央政府卻不時地壓制民企。

 

民企的合法化經歷了一個漫長的過程,其中包括幾次行政和立法的改革步驟。個體戶在1982年獲得合法地位。私營企業經過長時間的爭論后,在1988年獲得法律地位。即使是在那以后,私營企業仍然在政治和行政層面受到歧視。1989年政治風波以后,政府發動了又一輪對民營經濟的打壓運動。因此自然地,幾乎所有在1980年代成立的非國有企業都注冊為“集體企業”(在農村地區則是“鄉鎮企業”),盡管其中許多實際上為私人所有并運營。

 

與國企改革一樣,1992年同樣是民企發展的轉折點。在鄧小平對改革的重新推動下,政府轉變了對私企的反對態度。民企受到的歧視有所減輕,民企的發展甚至受到鼓勵。越來越多的新民企建立起來,鄉鎮企業逐步摘掉了他們的“紅帽子”,變成了法律意義上的企業理論與中國企業改革私企。通過多種形式的所有制改造,許多小型甚至中型國企都轉變成了私有企業(包括“股份制企業”)

 

在世紀之交,民企已成為中國新建企業的主流的所有制形式。例如,2000-2001年,民企的數量增加了15.1%。而在同一時期,各種所有制形式的企業數量減少了4.1%。高科技產業和互聯網熱潮進一步推動了民企的發展,特別是中國于2001年加入世界貿易組織[微博]以后,私企在總的工業增加值中的比例由2001年的6.1%增長到了2010年的30.5%(中國統計年鑒,2011)

 

隨著私有部門的發展,三種主要的企業家族群漸次浮現:(1)農民出身的企業家,(2)官員出身的企業家,(3)海歸及工程師出身的企業家。這三代企業家在他們的教育背景、創業產業、企業所有制和治理、融資,特別是與政府的關系方面都各不相同。然而,三類企業家卻融合成了一股新的增長勢力。

 

國企:從后退到擴張

 

2003后,各界寄望經濟改革將得以繼續和深化。但真正發生的卻是改革的停滯,甚至是自2005年后在某些方面的倒退。盡管私有部門仍在有機生長,國企在一些關鍵行業卻日漸富有擴張性和進攻性。國資委[微博]的目標變成了做大做強國企。2003-2010年間,國資委將其管轄下的196家央企重組為120家,讓國企在一些關鍵行業變得更加強勢。

 

在國有壟斷行業,如石油天然氣、電力,國企把其壟斷的觸角延伸到了上下游領域,擠出了民企,或令其生存日益艱難。在產煤大省山西,國企在2009-2010年間強行兼并了幾乎所有民營煤礦企業。這樣的強制性兼并重組也發生在其他行業(如鋼鐵和民航領域)和其他地區。(北京天則經濟研究所,2011)

 

這一現象被稱為“國進民退”。“國進民退”背后有多種原因。首先,高層領導人從整體上而言不再是市場派的改革者,而是正統的國家主義者。其次,國企在政治和經濟生活中都變成了既得利益者。再次,2005年以后公共輿論轉向青睞國企。最后,2008年和2009年發生的全球金融危機使得所謂的“中國模式”以強大的國有經濟和政府干預為特色變得越發具有吸引力和合法性。這部分解釋了為何國企在2008年以后變得更加咄咄逼人和專制。

 

未來的可能前景

 

30多年的經濟改革極大地改變了中國企業的所有制結構。盡管相比國企,民企一直受到歧視,“國進民退”在過去幾年變得引人矚目,但總的趨勢卻是國有領域的收縮和私有領域的擴張。國企在工業增加值中的比重從1978年的80.7%減少到了2010年的26.6%,而同一時期私企的份額從幾乎是零攀升到了30.5%。在39個行業中,到2010年時國企退出了其中的20(國企增加值比例不到20%)(LiZhaoxi2012)在國內生產總值(GDP)中,國企如今大體上貢獻了不到40%,而非國有企業貢獻了超過60%

 

然而,國企仍在關鍵行業,如能源、原材料、裝備制造中扮演了關鍵角色。國企在金融、通訊、石油天然氣以及公用事業中占據壟斷地位。換言之,國企在30多年后仍掌控著中國經濟的命脈。

 

此外,國企和民企間不存在公平競爭。國企仍享有許多政策和法律賦予的特權,民企仍在融資、市場準入、稅收以及其他方面遭受嚴重的法律或行政意義上的歧視。一些關鍵行業仍未對民企開放。

 

國企主導這些行業并非由于它們的市場競爭力,而是因為它們擁有法律和政策賦予的排他性地位。

 

更重要的是,盡管“保護公民私有財產”已明確寫進了2004年新修訂的憲法中,私有產權在中國仍未受到真正保護。政府對民企的政策總是變來變去,缺乏可預期性。通過各種手段對私有產權的收繳不時發生。過去幾年中商界人士的大規模移民,說明企業家階層對未來并不非常樂觀。

 

過去幾年改革的停滯讓許多人擔心。民企和國企的未來在很大程度上取決于新一代領導人的改革精神和政策主張。中共十八屆三中全會確立了“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革目標,并提出了“混合所有制”的政策主張,這是一個積極的信號。雖然預測未來總是有風險的,我還是有些信心,相信改變會到來。

 

首先,也是最重要的,目前的經濟增長放緩說明,除非徹底改革增長模式,中國很難持續保持經濟高增長。過去30年的高增長建立在低勞動成本、出口導向的基礎上。隨著勞動成本的增長(過去10年年增長15%),出口愈加困難,中國企業必須變得更有創新性。這一轉變能否實現,很大程度上取決于民營企業家活力的激發,而非國企的擴張,因為國企沒辦法有創新性。

 

第二,國企在關鍵行業的壟斷已造成廣泛的不滿。消費者抱怨高價格和低服務質量;企業家批評國企的不公平競爭;公眾指責國企搞裙帶關系和大規模腐敗;民眾甚至要求分享國企的壟斷利潤,不滿于它們利益自肥。所有這些都說明國企不再像以前那么受人們歡迎了,這為國企的民營化提供了積極的公眾基礎。

 

2012年國務院頒布了發展民企的新三十六條,允許民企進入所有行業。新一屆政府也開始了新一輪的審批制改革,并將以“負面清單”和“事后監管”代替事前的全面審批。雖然考慮到大量法律和行政壁壘仍存,加之普遍存在的“改革疲勞癥”,這一改革政策的實施將頗為不易,但這一舉動本身卻說明,我前面談到的兩點考慮已引起了最高決策層的注意。

 

第三,大量研究都證明國企不如民企有效率。一部分國企利潤高,僅僅是因為(1)壟斷,(2)過去幾年資源價格的上漲,(3)它們使用了許多免費或準免費的資源。(北京天則經濟研究所,2011)但過去幾年國企也因為過度擴張和廉價信貸而變得負債累累。隨著經濟增長放緩,它們的利潤將下降,甚至轉為虧損,不良貸款將重現。如果這一現象發生,政府將被迫民營化它們,正如1990年代中后期所做的一樣。

 

 

第四,中國正在建立一個全國性的社會保障體系。社保基金已面臨赤字。隨著人口老齡化,赤字必然會變得很大。唯一的解決辦法是把國家在國企中的股份轉化為社保基金,或通過出售國企籌措資金。事實上,國有股份的轉化已于近幾年開始了。

 

以上四個原因將促使政府遲早回到被中斷了的民營化的道路上,并給予民企發展更大的空間。即使是出于政治穩定的考慮,政府也必須這么做。

 

現有國企的民營化現在主要是一個政治決策,在技術上不是件難事。考慮到多數大國企已在股票市場上市,政府需要做的只是將其所持的股份轉讓給民營企業,或分發給居民。預計在未來10-20年內,國企占GDP的份額下降到10%或更低是有可能的。中國或許將成為一個建立在私有產權基礎上的市場經濟。

 

當然,考慮到中國改革的不確定性,其他的未來場景也是可能的。然而,如果民企不能成長為真正的市場主體,我相信中國經濟會在將來遇到大麻煩。

 

(本文作者介紹:原北京大學光華管理學院院長,經濟學教授;北京大學網絡經濟研究中心主任。)

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